Два года назад депутаты Госдумы обсуждали законопроект о местном самоуправлении — переходе с двухуровневой системы обратно к одноуровневой. Проект одобрили в первом чтении, после чего он просто пропал из публичного поля до осени этого года. И вот депутаты снова возобновили работу над новой версией проекта. Какие плюсы и минусы видят эксперты в подобной централизации власти, в нашей статье.
Как мы писали ранее, законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» внесли в Госдуму еще 16 декабря 2021 года. Документ был призван заменить действующий ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятый в 2003 году. Соавторами законопроекта выступили сенатор Андрей Клишас и депутат Госдумы Павел Крашенинников. Самыми важными пунктами в законопроекте стали наделение губернаторов правом единолично отбирать кандидатов в мэры и самостоятельно отрешать их от должности. А также упразднение сельских и городских поселений и обязательный переход к одноуровневой системе МСУ. Официально муниципалитеты сохранят свою самостоятельность, но только формально. Авторы законопроекта сделали упор на высокой дотационности поселений, а также широко применяемую практику перераспределения полномочий с поселенческого уровня на региональный. Как пояснили депутаты, поселения и так часто передают свои полномочия органам местного самоуправления муниципальных районов на основе соглашений (в отдельных случаях вплоть до 100 %). Новый подход позволит повысить эффективность органов местного самоуправления, укрепить финансовую основу их деятельности.
В конце января 2022 года законопроект был принят в первом чтении. Со вторым чтением депутаты задержались. Поправки ко второму чтению этой инициативы, которая предполагает сохранение лишь одноуровневой системы МСУ, комитет нижней палаты по госстроительству принимает до 22 октября, — сообщили «Ведомости». Депутатам есть с чем работать. На момент написания статьи было известно о 744 поступивших поправках к законопроекту. Похоже, он по-прежнему вызывает много споров и неоднозначное отношение. Тем не менее депутаты планируют принимать законопроект в конце ноября – начале декабря текущего года во втором и третьем чтении. Важный нюанс — каждый орган МСУ доработает свой срок до того, как его ликвидируют (если потребуется по закону).
Итак, согласно концепции законопроекта, на которую ссылаются «Ведомости», до 2028 года все сельские и городские поселения должны быть объединены с районами в муниципальные или городские округа, а их советы и администрации должны быть ликвидированы. Губернаторы по законопроекту могут не только участвовать в назначении, но и отрешать от должности глав муниципалитетов, в том числе за несистематическое достижение KPI. По мнению инициаторов реформы, на вступление в силу закона потребуется не менее двух-трех лет. Жестко ломать систему не планируют, будет плавный переход.
Откат в прошлое или взгляд в будущее?
Фактически переход на одноуровневую систему местного самоуправления означает откат назад — в 90-е она уже существовала. В 2000-х начали муссировать 131-й закон и в 2003 году перешли на двухуровневую систему управления.
«Я считаю, что 131-й закон отлично работал, и там, где главы действительно старались максимально принести пользу своему поселению, он успешно реализован. Знаю ряд поселений, у которых благодаря его действию были решены все вопросы с коммунальной инфраструктурой. Как это будет сейчас, не знаю. Но я помню, как было раньше — до 2003 года на территории поселений практически ничего не выделялось. Сейчас, конечно, бюджеты выше и у районов, и у поселений. За эти годы и производства расширились, на землю колхозов, которые в 2000-х годах были в упадке, зашли умелые хозяйственники. Бизнес создает налоговую базу. Средств стало больше, но как их будут распределять при изменении системы самоуправления, будет зависеть от главы района. В каждом доме нужен хороший местный хозяин, управление со стороны не всегда приводит к идеальным результатам. По моему опыту, когда бюджет есть в поселении свой, то оно и развивается более эффективно. Глава заинтересован привлекать инвестиции вне зависимости от желания и действий районной власти. Возьмем Федоровское сельское поселение Абинского района. В 2009 году консолидированный бюджет поселения был около 20 млн руб. В 2012–2013 году — уже 105 млн руб. за счет прироста инвестиций. На территории начали развиваться хозяйства, более рационально стали подходить ко всем вопросам. Я считаю, что надо было перенимать опыт передовых поселений, внедрять его и двигаться в этом направлении. Сейчас при смене системы местного самоуправления, думаю, очень многое будет зависеть от кадров, от того, как глава района сможет выстроить всю работу с поселениями, особенно удаленными», — прокомментировал экс-глава одного из поселений Краснодарского края Михаил Бублик.
Профессор кафедры управления персоналом и психологии в Финансовом Университете при Правительстве РФ Александр Сафонов видит следующие риски: «В случае чрезмерной централизации власти есть опасность, что вышестоящие чиновники на уровне района или региона будут в меньшей степени ориентироваться на интересы и нужды жителей местных поселений. В этом случае концентрация доходов на более высоком уровне приведет к тому, что муниципалитетам вообще ничего не останется. С местных глав при этом фактически снимается ответственность за принятие решений, они становятся только исполнителями. Да, район будет спрашивать с них, но вот жители уже не смогут. С другой стороны, надо понимать, что муниципалитеты разные. В некоторых случаях, когда у муниципалитета нет достаточных ресурсов в силу объективных причин, он вообще не в состоянии каким-то образом реализовывать инициативы жителей и решать их проблемные вопросы. Но ответственности, в том числе и уголовной, за исполнение планов и задач по развитию поселения с глав при этом никто не снимает. Поэтому сложно сказать, что лучше. Наверное, надо исходить из экономической ситуации. Если муниципалитет и так дотационный, какой смысл платить местному управленческому аппарату? Хотя даже в СССР существовали сельсоветы, которые решали определенные задачи на уровне поселений, были проводниками нужд и чаяний жителей. Над ними уже был райсовет. В 1990-е годы вернулись к одноуровневой системе, в 2003 году снова перешли на двухуровневую, теперь новый эксперимент. Как он себя покажет в новых реалиях, остается только гадать».
По мнению заместителя председателя, управляющего Бюро по защите прав предпринимателей и инвесторов Краснодарского краевого отделения общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России» Мурата Дударева, благодаря такому реформированию укрепляется вертикаль власти.
«В этом есть и плюсы, и минусы. Из положительных моментов — многие функции администрации поселений и районов дублировались. Не во всех муниципалитетах система управления вопросами местного значения установлена единообразно. Это вызывало конфликты между главами поселений и районов. Такие конфликты, как правило, негативно влияют на развитие муниципалитетов. Нет командной работы и единого понимания целей. Инвесторы в такие муниципальные образования также идут неохотно, не хотят вкладываться в развитие. Перейдем к депутатам сельского поселения — фактически у них нет полномочий для решения каких-то важных и глобальных задач. А для содержания аппарата нужны деньги. В этом случае я вижу положительное влияние в централизации муниципальной власти», — говорит Мурат Дударев.
По мнению эксперта, в 2003 году ввели двухуровневую систему местного самоуправления, чтобы показать развитие демократии, чтобы люди в поселениях больше стали уделять внимания вопросам местного значения, были более самостоятельными.
«Но на практике эта система, на мой взгляд, себя не оправдала. Бюджетное законодательство сделано таким образом, что только 16 % собираемых налогов остается в муниципальном образовании. Все остальные деньги распределяются в федеральный и региональный бюджеты. Фактически муниципалитеты сидят без денег. Они не могут выполнять вопросы местного значения без бюджета, а когда этот бюджет еще и распределен по мелким крохам (хуторам и станицам, деревням), то реализовывать необходимые задачи по благоустройству и развитию очень трудно. Бюджетное законодательство, как я понимаю, менять никто не планирует, и денег на местах оставаться больше не будет. Бюджеты более высших уровней предпочитают направлять свои субсидии, субвенции бюджетам сельским поселений и решать самостоятельно, кого развивать, а кого нет. Если же не меняем бюджетное законодательство, то оставлять дальше двухуровневую систему нецелесообразно», — считает Мурат Дударев.
И все же, на взгляд эксперта, есть весьма спорные предложения. Например, о назначении губернаторами глав местного самоуправления вместо народных выборов — в итоге пострадают некоторые принципы демократии, первичные уровни местного самоуправления лишатся самостоятельности.
«Этот пункт я не поддерживаю. Я за выборность и ответственность управленцев перед людьми, в первую очередь перед жителями поселения. К тому же люди довольно негативно относятся к ставленникам губернаторов, которые приходят извне. Считают их сити-менеджерами, завхозами, но никак не народными избранниками. Легитимности и авторитета у таких глав меньше, а значит, эффективность работы на местах будет страдать априори», — считает эксперт.
ЮЛИЯ ЖИТНИКОВА