Законопроект о реформе местного самоуправления вызвал неоднозначную реакцию как со стороны самих управленцев, так и парламентариев. Эксперты опасаются, что полная централизация полномочий и бюджета может привести к негативным последствиям для развития поселений.
Все решат за вас
Законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» внесли в Госдуму еще 16 декабря 2021 года. Документ подготовлен как следствие обновленной Конституции и призван заменить действующий ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятый в 2003 году. Соавторами законопроекта выступили сенатор Андрей Клишас и депутат Госдумы Павел Крашенинников. Кстати, именно они разработали ранее принятый закон о публичной власти.
Самыми важными пунктами в законопроекте стали наделение губернаторов правом единолично отбирать кандидатов в мэры и самостоятельно отрешать их от должности. А также упразднение сельских и городских поселений и обязательный переход к одноуровневой системе МСУ. Официально муниципалитеты сохранят свою самостоятельность, но только формально.
Как говорится в пояснительной записке к законопроекту, одноуровневая организация местного самоуправления позволит создать новую систему организации власти на местах. В основе устройства будет заложен не территориальный принцип, а принцип привязки к населению. Формулировка, согласитесь, несколько туманная.
Авторы законопроекта сделали упор на высокой дотационности поселений, а также широко применяемую практику перераспределения полномочий с поселенческого уровня на региональный. Как пояснили депутаты, поселения и так часто передают свои полномочия органам местного самоуправления муниципальных районов на основе соглашений (в отдельных случаях вплоть до 100 %). Новый подход позволит повысить эффективность органов местного самоуправления, укрепить финансовую основу их деятельности.
Денег нет, но вы держитесь
В конце января законопроект был принят в первом чтении. Со вторым чтением депутаты задержались. Слишком много поправок и вопросов породили грядущие изменения в системе местного самоуправления. Вызывает немало вопросов механизм перехода на одноуровневую систему власти.
«С принятием законопроекта все решения по управлению поселением будут централизованно приниматься на уровне районной администрации. Что будет с местными властями, пока неясно. Либо главы поселений станут замами районного главы, либо останутся на местах, но существенно сократится как чиновничий аппарат, так и их полномочия до минимума», — говорит экс-глава одного из поселений Абинского района Краснодарского края Михаил Бублик.
Впрочем, процесс сокращения как полномочий глав поселений, так и объемов местного бюджета идет уже давно. Бюджетные средства из поселений перераспределяются по вертикали власти на протяжении нескольких лет — с 2014 года, практически в полном объеме. Поселениям остается всего лишь около 10 %, которые они должны употребить на нужды жителей.
«Глобально район распределяет средства и решает, в каком поселении какие работы необходимо провести, вступает в федеральные и краевые программы», — комментирует Михаил Бублик.
По факту получается, что распределение средств может идти неравномерно. Из центра не всегда видят проблемы маленьких поселений и потому не спешат их решать. Часто власти района или округа сосредоточены на благоустройстве центра, а самим поселениям катастрофически не хватает средств и полномочий, чтобы успешно развиваться. Если в 2017 году у глав поселений было 40 полномочий, то к настоящему моменту уже осталось не более 10–12. Теперь, видимо, не будет и этих.
«Я считаю, что 131-й ФЗ давал хорошие результаты. И нужно менять не систему местного самоуправления в целом, а усилить кадровую политику, набирать более грамотных управленцев на местах, а также изменить систему распределения бюджетных средств, заработанных поселением. Местный глава с депутатами, живущими тут же, видят и знают все проблемы, их масштаб, и при наличии возможности могут решать их более продуктивно. Но главам поселений оставили фактически одну функцию — свадебного генерала: провести праздник, поздравить ветеранов. И, главное, обязательно отчитаться в район», — резюмирует экс-глава.
А вот экс-глава Ковалевского сельского поселения Новокубанского района Краснодарского края Владимир Синьковский считает, что одноуровневая система местного управления обладает многими плюсами. Более того, она существовала и ранее, до 2003 года. Так что в какой-то степени идея не нова.
«Но сейчас совершенно другие жизненные реалии, приняты новые законы и нормы права. Так что действие будет совершенно иное, — комментирует Василий Синьковский. — В целом я считаю, что одноуровневая система местного самоуправления более эффективна. Будет проще, когда все средства и полномочия окажутся, так сказать, в одних руках. Сократится чиновничий аппарат на местах — экономия бюджетных средств. Высвободившиеся деньги можно с большей пользой употребить на благоустройство того же поселения».
Нужно отметить, что этот переход снимает еще одну головную боль с глав поселений. Несмотря на то, что денег в местном бюджете, как правило, немного, обязанностей хватает. По линии сохранения истории выписывают предписания: отремонтировать памятники, ГИБДД требует поставить знаки и пр.
«А где взять на все это деньги? На ремонт одного памятника требуется 700 тыс. руб. У меня в поселении их 14. А ведь нужно решать и другие задачи. Вот и получаем регулярно предписания от прокуратуры и повестки в суд за неисполнение. Даже если весь бюджет будет оставаться в казне населенного пункта, все равно невозможно все сделать за один год, например. Тем более есть очень маленькие хутора, станицы, где нет никаких предприятий. Там бюджет пополнять особо нечем. А значит, денег на развитие все равно не хватит. Нужно заботиться обо всех поселениях, обустраивать быт, создавать рабочие места, чтобы люди не уезжали, а, наоборот, население прирастало. Если решения и планы по развитию будут приниматься централизованно, думаю, это будет намного эффективнее», — говорит экс-глава.
Как достучаться?
Авторы законопроекта во главу угла ставят возможность экономии бюджета из-за сокращения чиновничьего аппарата на местах. Но насколько действенной будет такая экономия?
«Для меня не совсем очевидна необходимость перехода на одноуровневую систему управления. Муниципальные образования различаются по величине территории, по численности населения. Районного аппарата может не хватить для четкого управления всеми поселениями. Если уберут местные администрации, то придется как минимум в два раза увеличивать аппарат районной администрации, только так еще возможно отрабатывать все вопросы местного значения. Но тогда снижается ценность перехода как эффективной экономии бюджетных средств, — говорит заместитель председателя, управляющий Бюро по защите прав предпринимателей и инвесторов Краснодарского краевого отделения общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России» Мурат Дударев. — В целом я считаю, что двухуровневую систему управления нужно сохранить. Все-таки конкретные вопросы — отремонтировать пенсионерке крышу, помочь какой-то нуждающейся семье, отгрейдировать дорогу или прочистить кювет — лучше решать на местах, а не ездить за каждым разом в район. Местные администрации нужны, чтобы привлекать средства и внимание района к нуждам своих поселений. Они здесь живут и больше знают. Единственное, необходимо пересмотреть список вопросов местного и районного значения».
Член комиссии по вопросам развития агропромышленного сектора и комплексного развития сельских территорий Общественной Палаты Краснодарского края Владимир Мхитарян вспоминает негативный опыт по укрупнению системы в различных сферах.
«Мы уже проходили это так называемое укрупнение. В Новороссийске когда-то упразднили районы, и вся власть и полномочия перешли к городской администрации. Эксперимент оказался неудачным, и сейчас мы видим снова привычное деление на районы и округа со своими управленцами. А возьмем укрупнение или оптимизацию в здравоохранении, образовании… В результате реформирования поселения, особенно удаленные, остались без больниц и врачей, а также школ. А сейчас еще и без местной власти должны остаться?».
Председатель Тамбовской областной Ассоциации «Тамбов-АККОР» Татьяна Передерий опасается, что в результате перехода на одноуровневую систему села снова начнут пустеть и на земле опять некому будет работать.
«Существует очень тонкая грань, которую нельзя переступить, чтобы не навредить жителям сел. Мы уже пережили развал поселений, когда люди массово уезжали в города, деревни стояли заброшенные. На земле некому было работать. Сейчас нужно привлекать людей, показывать и доказывать реальными делами, что власти занимаются возрождением и развитием сел. Но если местной власти не будет, все перейдет в район, люди могут почувствовать, что они снова заброшены. Куда они пойдут со своими проблемами? Раньше обращались к местному главе и депутатам. А как будет сейчас? Вот мы находимся на расстоянии 25 км от районного центра. Автобус ходит три раза в день. Будут ли люди при таких условиях ездить со своими проблемами в район? Вряд ли. В итоге проблемы могут не решаться, ведь о них не знают. Будут только накапливаться. А люди начнут уезжать из села снова в город, посчитав, что о них не заботятся. И как тогда развивать село и выращивать рекордные урожаи, если рабочих рук не будет?» — говорит Татьяна Передерий.
Снижение доступности местной власти для жителей стало одним из камней преткновения, на который сразу обратили внимание парламентарии и управленцы. В итоге еще в марте Павел Крашенинников внес поправку о том, что в структуру местной администрации смогут входить территориальные органы, находящиеся в пешей доступности для жителей, живущих далеко от административных центров (поправка сейчас значится в списках предлагаемых к принятию). Однако у этого подхода по-прежнему имеются критики, утверждающие, что такие подразделения местной администрации не будут обладать должной самостоятельностью, — пишет «Коммерсантъ». А значит, помочь людям на местах вряд ли смогут.
Пока что идет обсуждение законопроекта. Предполагается, что новый формат МСУ вступит в силу с 1 января 2023 года, а переходный период продлится до 2028-го.
ЮЛИЯ ЖИТНИКОВА